[창간 5주년 특별기획] 지방의회 출범 20년, 발전 방안을 모색한다

시티저널 창간 5주년 기념 특별기획으로 ‘지방의회 발전 방안’ 이라는 주제 갖고 출범 20년을 맞이 해 성년으로서 새로운 출발점에 서 있는 지방의회 기능과 역할 문제점 등을 도출해 지방의회 발전 방안을 모색하고자 대전지역 전 현직 의원들의 의견과 정계.학계.시민들의 다양한 주장과 의견을 듣는 자리를 마련해 지방의회 발전 방안의 해법을 찾아보고자 한다. -편집자주-

▲ 대전참여자치시민연대 사무국장
[대전참여연대 문창기 국장] 올 해는 지방자치 20년이 되는 매우 뜻 깊은 해이다. 특히 우리나라와 같이 중앙과 지방의 관계가 명확하고, 서열화되어 있는 나라에서 맞이하는 지방자치 20년은 그 의미가 더 클 수 밖에 없다.

우리나라가 맞는 지방자치 20년은 다른 나라와 비교할 때 매우 짧은 역사임에 틀림없다. 또한 지방자치다운 지방자치가 시작된 계기는 4․19혁명과 6월 항쟁의 결과물로, 민주주의에 대한 국민의 열망을 정치권이 지방자치라는 제도로 풀어놓은 것이다.

민주주의에 대한 요구로 얻은 지방자치의 현실은 그리 밝지 않다. 몇 가지 분야에서 그 문제는 심각한 수준이다.

첫째, 여전히 중앙집권적인 행정구조로 인해 지방자치의 위기를 맡고 있다.

중앙정부에 의한 지방에 대한 전방위적인 통제는 허울뿐인 지방자치를 만들고 있다. 실제로 분권과 권한의 비율이 73 대 27의 상황인 것처럼 자치단체가 해야 할 역할을 더 커지고 있지만, 그 권한은 오히려 줄어드는 모습을 보이고 있다. 또한 그 동안 분권과 균형발전을 주장해왔지만, 오히려 수도권 중심의 정책들로 인해 지방은 고사 직전의 상황까지 내몰리고 있는 실정이다.

둘째, 재정의 위기로 인해 지방자치의 위기를 맞고 있다.

몇 가지 사례를 들어 설명한다면 2008년 이후 자치단체의 재정자립도는 계속 낮아지고 있고, 이러한 원인은 중앙정부의 연이은 감세정책으로 인한 자치단체의 세수입이 줄어들면서 발생하는 현상으로 분석할 수 있다. 뿐만 아니다. 2008년의 광역자치단체들의 지방채 발행 총액은 약 19조 500억원으로, 이전에는 매년 5% 미만의 증가율을 보였다.

하지만, 2009년에 약 25조 5천5백억원으로 약 34% 급증하여 자치단체가 맞고 있는 심각한 상황을 엿볼 수 있다. 이러한 재정위기는 결국 성남시의 모라토리엄 선언이나 대전광역시 동구청의 신청사 건축 중단, 뿐만 아니라 매년 예산편성시 공무원 인건비 등이 포함된 필수경비를 75% 수준에서 밖에 편성하지 못하는 현실로 나타나고 있다.

결국 지역주민들에게 제공하던 사회복지서비스마저 제대로 공급하지 못하는 상황에 직면하게 된 것이 재정위기에 직면한 자치단체의 현실이다.

셋째, 자치단체 선출직 공직자들의 도덕성의 문제이다.

실제로 2009년 말 민선4기 기초자치단체장 230명 중 42%에 해당하는 97명이 각종 비리혐의로 중도 탈락하였다. 이처럼 다수의 자치단체장들이 임기 중 각종 비리로 인해 중도 탈락하기 때문에 주민들의 지방자치선거에 대한 관심이 줄어드는 것이다. 즉, 아무리 훌륭한 인물에게 투표하더라도 결국 비리혐의로 중도 탈락하게 될 것이라고 보고, 이는 결국 지방자치에 대한 무관심으로 나타나고 있는 것이다.

넷째, 강한 자치단체장과 약한 의회로 상징되는 지금의 지방자치의 현실이 지방자치 발전을 가로막고 있는 원인이 되고 있다.

자치단체장으로 대변되는 집행부를 견제하기 위한 기구가 의회이다. 그러나 현실의 의회는 일반적으로 자치단체장과 같은 정당 소속의 지방의원이 다수당을 차지하고 있는 형태로 제대로 된 견제를 하지 못하고 있다. 뿐만 아니라 의회가 집행부를 견제하기 위한 가장 큰 수단인 예산안의 심의, 의결권도 현실에서는 계수조정 이외의 역할을 하지 못하고 있다.

그렇다고 우리의 지방자치에 희망이 전혀 없는 것이 아니다.

먼저 주민이 참여할 수 있는 제도적인 기회가 마련되어 있다. 주민소환제, 주민투표제, 주민감사청구나 주민소송제의 도입이 그것이다. 경기도 하남에서 시장을 소환하기 위한 주민운동이 있었고, 제주특별자치도에서 주민투표가 있었다. 한 가지 더 바란다면 진정한 주민참여가 되기 위해서는 기준을 완화하여 선출직 공직자들이 주민의 일상적인 감시 속에서 행정을 집행할 수 있도록 해야 할 것이다.

둘째, 집행부를 견제하기 위한 지방의회의 전문성을 높이기 위한 끊임없는 노력이 필요하다. 지방의원 개개인의 전문성을 높이기 위한 보좌관제의 도입이 절실하다. 예를 들어 대전시의회의 경우 행정사무감사가 끝나고 바로 예산심의에 들어가기 때문에 행정사무감사나 예산심의를 모두 제대로 할 수 없는 구조다. 따라서 지방의원들의 부족한 역할을 보완하기 위해서는 전문성 높은 보좌관의 채용이 필요하다. 또한 의회사무처에 대한 인사권의 독립도 집행부를 견제하기 위한 의회의 위상을 높이는데 필요한 일이다.

셋째, 재정에 대한 지방의 자주권을 확보하는 것이다. 지방세율은 국세의 세율과 연동된다. 그러나 그 동안 자치단체의 선출직 공직자들은 중앙정부의 일방적인 세율 조정에 대해 목소리를 내지 않았다. 이에 대한 반성과 대책의 마련이 시급하다. 뿐만 아니라 안정적인 지방세원을 발굴하는 것도 필요하다. 경제 상황이 좋지 않기 때문에 지방세수입이 줄어든다는 논리는 더 이상 주민들에게 동의받기 어렵다. 따라서 자주재원을 발굴하고, 이를 통해 자치단체의 재정자립도를 높이기 위한 노력이 절실하다.

넷째, 가장 큰 지방자치의 희망이 바로 주민이다. 지방자치의 위기는 선출직 공직자 스스로가 자초한 것이다. 주민들의 수준은 높아졌는데, 선출직 공직자들의 수준은 주민들의 높아진 수준을 따라가지 못하고 있는 것이 현실이다. 이러한 현실을 바꿀 수 있는 것은 결국 지방자치에 대해 관심을 갖는 주민들이 더 많아지고, 그러한 주민들의 감시와 참여가 지방자치의 수준을 높일 수 있다.

결국 지방자치는 생활자치이다. 이는 지방자치의 성공과 실패의 열쇠는 주민들이 갖고 있다는 것을 의미한다. 주민들의 무관심과 참여 없는 지방자치는 결코 성공하지 못하고, 주민들의 삶과 밀착하지 못한 지방자치 또한 성공할 수 없다는 교훈을 지난 20년의 지방자치의 역사를 통해 배웠다. 이제 더 많은 주민들의 관심과 참여, 요구만이 지방자치를 변화시킬 수 있고, 결국 생활을 변화시킬 수 있음을 인식해야 할 것이다.

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